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【分析】以PPP模式发展产业扶贫,打造精准扶贫新样本

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  • 澳门皇家赌场55533网址:2016-03-22 08:45

        2015年11月29日,中共中央国务院发表了《国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》(以下简称《决定》),正式提出目标:到2020年,稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平,基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困。在近期的两会上,李总理总理在作政府工作报告时也强调了:“扶贫脱贫是硬任务,各级政府已经立下军令状,必须按时保质保量完成。这是中国政府对十三亿中国人民的庄严承诺。”
由此可见,十三五时期是中国整体摆脱贫困的重要阶段,针对此阶段的工作方针,习大大主席于2013年11月就提出了“精准扶贫”的重要理念。随后,各级政府也就这个方针进行了全面的研究和试验,促进扶贫工作从“大水漫灌”模式向“精准滴灌”模式转型。

        从《决定》文件来看,精准扶贫主要包含产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支撑、医疗救助、提供低保、关爱服务、加强基建等措施。从扶贫的路线来看,易地搬迁、教育支撑、医疗救助、提供低保、关爱服务属于直接投入式的扶贫,即由政府或慈善机构直接投入资金帮助贫困地区提升生活品质的扶贫措施;而产业扶持、转移就业、加强基建等措施属于内生式的扶贫措施,即通过对贫困地区本身自然资源、土地资源以及人力资源的有效利用,让贫困地区自身的资源利用率提高,进而达到脱贫致富的目的。直接投入的扶贫方式是我国政府几十年来一直进行的扶贫方式,虽然近期有了“精准扶贫”的要求,投入的方式和计划有所改变,但是大致形式仍旧大同小异。而内生式的扶贫措施因为基于开放的经济政策、全面的资源评价能力、完善的金融服务体系,所以仅在近年才被慢慢提及,从市场经济的角度看,此种扶贫方式更能够帮助贫困地区得到持久的改善。但是考虑到资金、市场运作经验等因素,要进行内生式的扶贫,势必需要社会资本方的参与,正如中央在《决定》中所述:健全社会力量参与机制。鼓励支撑民营企业、社会组织、个人参与扶贫开发,实现社会帮扶资源和精准扶贫有效对接。而社会资本会在一定程度上考虑扶贫项目及自身的获利,所以内生式扶贫最合适的立足点是针对贫困地区的产业扶贫。

        一、建立综合大型多功能社区,由服务业推进扶贫
建立综合大型多功能社区基于易地搬迁扶贫模式,该模式通过对贫困地区人口的重新安置,建立一个集教育设施、公共交通、大型酒店、娱乐场所、超市、公园、银行、警务室等基础设施的综合社区,进而由社区居民以及外来流动人员的服务性消费帮助贫困百姓创收。
但该模式对前期资金投入要求较高,但是各贫困地区基于探索,发展出了开发性金融结合PPP融资的扶贫新模式——据媒体报道,截至2015年末,国开行扶贫业务已覆盖830余个国家级贫困县和连片特困县中的约720个,累计发放扶贫贷款1.33万亿元,占全国贫困地区贷款总余额的25%以上,国开行董事长胡怀邦表示:未来5年,国开行初步计划安排扶贫开发融资总量1.5万亿元以上。作为国家重要的扶贫资金来源,各贫困地区都在对其进行争取。与此同时,多地开始发展以国开行资金作为基础资本金,同时引入社会资本的模式——如广西环江毛南家园扶贫生态移民示范工程,根据当地政府的公布:该项目将建设成综合大型多功能社区,总投资18.5亿元,预计搬迁生态扶贫移民6250户,可安置移民约2.5万人,建成后预计可为贫困人口提供5000个就业岗位。环江县委书记黄荣彪先容:通过市场运作,在政府整合资金补助基础设施及配套建设的前提下,由项目承建方(社会资本)先行垫资实施,但须以限价的方式向入迁的村民出售住房,每平方米限价1700元左右。目前,该项目还在建设中,未来是否能够如愿发展为当地休闲旅游场所澳门皇家赌场55533网址将做持续关注。

        二、发展农业养殖、种植基地,以集约化农业产业管理推进扶贫
农村贫困地区人民因为缺少必要的农业管理常识和市场运作理念,即使拥有大片土地和持续丰收的农产品,也无法创造丰厚的收益、为自身脱贫致富。但是通过集约化的农业产业管理结合PPP的模式可以有效发展符合市场需求的种植、养殖产业,帮助农村贫困户脱贫致富。
据了解,2013年5月以来,湖南省财政厅驻大溪村扶贫工作组在充分调研论证的基础上,采取“土地流转返包、公私合作经营”的方式,建设416 亩的高山云雾茶园,初步形成“企业+合作社+基地+农户”的产业发展模式和“公私合作、利益共享、风险共担”的长效经营管理机制,取得了较好成效。该模式以社会资本方——茶叶销售企业的订单需求为工作引导,由扶贫工作组牵头,村委会组织,承包户实施农产品生产,并最终由茶叶销售企业通过在市场上销售茶叶为农民创造利润。在生产管理方面,该村以统一整地、统一购苗、分户栽种、分户管理的模式进行集约化管理,提供土地或参与种植的农户都将获得收益的分成,进而提升了农户参与该计划的积极性。类似的扶贫模式在全国其他地区也有案例——黑龙江省青冈县昌盛乡兴东村也通过“企业+科研院所+合作社+农户”的模式通过建立食用菌产业生产基地推进农村产业集约化发展,现已实现年产值600万元,纯效益已达100万元,这也是通过农业科技产业扶贫的一次有价值的尝试。

        三、从旅游扶贫到旅游富民,多项政策推进农村旅游业发展
旅游扶贫的概念最早提出于九十年代。是目前各类产业扶贫中应用较广的一种方式,在我国浙江、福建、贵州、广西、青海等自然风景较好的地区推广力度较大。
针对农村旅游业的发展问题,农业部和国务院分别于2015年9月16日和2016年1月9日发布了《关于积极开发农业多种功能 大力促进休闲农业发展的通知》与《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的引导意见》皆强调了:发展休闲农业,推进农村一二三产业融合发展优化农村市场环境,利用一定比例的土地开展观光和休闲度假旅游,同时鼓励各类社会资本投向农业农村。结合此前国务院于2015年8月11日发布的《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》综合来看,在需求侧和供给侧方面,国家都在不遗余力地推进乡村旅游业的发展。
今年1月下旬,全国旅游工作会议在海南省海口市召开,国家旅游局局长李金早同志在会上部署了2016年全国旅游重点工作,并将旅游扶贫工作排在了首位。未来,旅游业将会更多地结合数据应用和全方位优质服务,在经济发展较好的地区的从事旅游业相关业务的社会资本可以藉由自身成熟的旅游项目运作经验以PPP模式介入到乡村旅游项目的建设中,在巩固自身旅游服务体系的同时也可以帮助贫困农村百姓致富。

        四、光伏扶贫,以新能源推进农村土地资源合理利用
光伏扶贫既是扶贫工作的新途径,也是扩大光伏市场的新领域。2014年10月11日,国家能源局、国务院扶贫办发布了《实施光伏扶贫工程工作方案》,提前对光伏扶贫做出了十三五规划,提出了如下目标:利用6年时间,到2020年,开展光伏发电产业扶贫工程。一是实施分布式光伏扶贫,支撑片区县和国家扶贫开发工作重点县(以下简称贫困县)内已建档立卡贫困户安装分布式光伏发电系统,增加贫困人口基本生活收入。二是片区县和贫困县因地制宜开展光伏农业扶贫,利用贫困地区荒山荒坡、农业大棚或设施农业等建设光伏电站,使贫困人口能直接增加收入。
该扶贫领域目前在全国范围内的也有较为成功的案例——作为全国30个光伏扶贫试点县之一,安徽省阜阳市阜南县自去年10月份签订光伏扶贫PPP项目合作协议以来进展十分顺利,截至目前,在全县已建成户用扶贫光伏电站4412户、贫困村扶贫光伏电站24个,项目整体进度已完工了80%。据当地法改委相关领导先容:该PPP项目采用了竞争性磋商方式公开招标,总投资约十亿元,最终由苏州的一家新能源投资企业中标。该企业通过捐赠的方式为阜南县建设扶贫光伏电站,承担十年免费运行维护,并配套建设100MW光伏电站。项目建成后可实现受益贫困户年均增收3000元以上,受益贫困村集体年均增收6万元以上。

        五、城乡一体化扶贫,大型建筑企业扶贫新样本
在上届政府的“四万亿”计划之后,中西部地区、尤其是长江中游地区的城镇化建设发展势头良好,一方面带动了区域内外流人口的返乡就业,另一方面也为本地农村人口创造了更为优质、收入更好的就业岗位。李总理在3月5日的政府工作报告中也强调了:发展中西部地区中小城市和小城镇,容纳更多的农民工就近就业创业,让他们挣钱顾家两不误。
根据我国城镇化发展的经验来看,提升城镇基础设施建设、加速城乡一体化进程确实对区域经济发展有着正向的推动作用,也有利于当地人力资源的充分就业。所以,即使在经济落后地区,地方政府在近年来也开始强烈关注道路、桥梁、市政设施等基础设施,在财政收入不足的情况下,希翼引入关注到当地发展潜质、有公益意识、扶贫意识,且愿意以PPP模式为其建造基础设施的社会资本。
今年2月下旬,在由华佗论箭组委会主办的“扶贫攻坚PPP凉山行”论坛上,四川凉山彝族自治州人民政府和社会资本方“苏商集团”共同签署了总额超千亿元的基础设施项目合作框架协议,意在以PPP模式弥补凉山地方财政投资基础设施及公共服务领域的不足,助力凉山州脱贫攻坚。此前,太平洋建设集团所属的拥有太平洋建设、苏商建设和华佗建设等大型建筑集团的“苏太华系”先后与湖北恩施土家族苗族自治州、湖南湘西土家族苗族自治州、楚雄彝族自治州开展了扶贫合作,所签订单金额均超300亿元,整体操作模式都是以道路、市政等基础设施建设促进城乡一体化发展,进而盘活贫困农村地区和周边县市的土地资源、人力资源、生活资源、以及房屋资源。


        关于扶贫工作,国家在此前先后发布过《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000年)》、《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》和《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》,循序渐进地提出了扶贫工作的阶段性目标和工作策略,但是从未像如今这般坚决要在五年之内解决全国贫困问题。当然,顺利实施该扶贫策略还有赖于国家经济结构调整调整以及政府职能部门效率的提升。农村贫困地区有着宝贵的自然资源和土地资源,并且人力成本也较低,多方力量合理、适时发展贫困地区产业,可以做到全面多赢。同时,社会资本参与扶贫也符合邓小平同志在改革开放初期提出的“先富带动后富”的理念,对促进各区域平衡发展有着重要意义,也是实现中华民族的伟大复兴核心基础工作之一。

(本文案例来自媒体报道以及各贫困地区相关报告)

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